浙江余姚市燃气民企濒临倒闭背后：地方不予行政许可滥用职权成最高法指导案例
来源：直面新媒体
原标题：行政权力“挑战”最高法指导案例背后：余姚市燃气民企濒临倒闭
在浙江余姚，一场围绕燃气经营许可的纠纷，历经多年仍悬而未决，犹如巨石横亘在余姚市甬兴气体分滤厂与余姚市住房和城乡建设局之间，在当地掀起层层波澜，也引发了社会各界对行政许可领域诸多复杂问题的深刻思考。
这起纠纷不仅关乎一家企业的兴衰存亡，更如同一面镜子，映照出行政权力运行、法治精神贯彻以及民营企业发展环境等多方面的现实图景。
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故事回溯到三十多年前，1993年，施炳清敏锐捕捉到液化石油气充装业务的商机，在余姚市朗霞街道创立煤气供应站，开启了创业征程。
经过数年的艰苦筹备，2000年11月，该站成功获得宁波市市政公用局的批复，这无疑是对其前期努力的极大肯定。
紧接着，2001年6月顺利通过消防验收，各项基础设施逐步完备，为后续经营筑牢根基。2004年，余姚市行政区划调整，水阁周村划归泗门镇，煤气供应站也迎来新归属，并逐步发展为余姚市甬兴气体分滤厂。
早期，甬兴气体分滤厂专注为打火机等工业生产供应精制液化石油气，凭借稳定的产品质量和优质服务，在市场中站稳脚跟，成为余姚市唯一的工业用气储罐站，占据当地20% - 30%的市场份额，在区域工业用气领域举足轻重。
然而，市场风云突变。2008年全球金融危机爆发，实体经济遭受重创，余姚的工业企业难以幸免。工业用气需求锐减，甬兴气体分滤厂经营陷入前所未有的困境。为谋求出路，企业管理层深思熟虑后，决定新增民用瓶装液化石油气充装业务。这一决策既是企业应对危机的自救之举，也是顺应市场需求变化的主动转型。
2009年11月，满怀对未来发展的憧憬，甬兴气体分滤厂向余姚市建设局递交兼营民用燃气的申请。同月，余姚市泗门镇政府综合考虑当地居民用气需求和企业实际状况，提交支持函，对甬兴气体分滤厂兼营民用液化石油气充装业务予以大力支持。在政府相关部门的积极推动下，余姚市建设局迅速批复同意，一切似乎都在朝着积极方向迈进，甬兴气体分滤厂迎来新的发展契机。
但谁也未曾料到，此后的发展之路荆棘丛生。2016年，浙江省开展安全生产大检查，瓶装液化石油气作为重点检查对象，受到严格监管。在此期间，余姚市建设局突然要求甬兴气体分滤厂停止民用瓶装液化石油气充装业务，并告知企业必须申领燃气经营许可证，否则不得继续经营。
这一要求犹如晴天霹雳，让企业措手不及。企业负责人施炳清表示，此前企业并不知晓需要办理燃气经营许可证，一直以为持有安全生产许可证即可合法经营，且多年来多次接受检查，从未有相关单位提及许可证问题。
从2016年起，甬兴气体分滤厂踏上漫长艰辛的许可证申领之路。2018年3月20日，甬兴气体分滤厂满怀希望向余姚市住建局提出“瓶装燃气经营许可证核发、延续”申请，住建局出具受理通知书，确认申请材料齐全，符合法定形式。然而，仅仅一周后，3月27日，住建局却突然作出不予行政许可决定，且未说明任何具体理由。这一决定让企业既困惑又委屈，辛苦准备的申请材料为何被轻易驳回？
无奈之下，甬兴气体分滤厂向余姚市政府提起行政复议，期望得到公正裁决。数月漫长等待后，2018年8月9日，余姚市政府作出裁决，撤销余姚市住建局的不予许可决定，理由是住建局在庭审中提供的材料不足以证明其决定符合法律规定。
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这一结果让企业看到一丝曙光，以为事情迎来转机。8月17日，甬兴气体分滤厂再次申请瓶装液化石油气经营许可证。住建局要求企业补充燃气经营许可证申请表、劳务合同等材料，企业于8月20日迅速补齐材料后，住建局再次受理申请。
可令人失望的是，8月27日，住建局又以“泗门镇目前不存在供气不足现象，无需新增瓶装液化石油气储配站”为由，第二次作出不予许可决定。
这一决定彻底激怒了甬兴气体分滤厂。企业认为，住建局这一理由毫无依据，与当地实际情况严重不符。泗门镇居民用气需求一直存在，且企业申请兼营民用燃气业务早在2009年就已获批，如今却以此为由拒绝颁发许可证，实在难以服众。于是，2018年11月8日，甬兴气体分滤厂向余姚市人民法院提起行政诉讼，希望通过法律途径维护自身合法权益。
诉讼过程中，案件复杂性逐渐显现。2019年4月4日，余姚市人民法院审理认为，住建局以“泗门镇无需增设储配站”为由不予许可缺乏专业依据，不符合《行政许可法》及《燃气经营许可管理办法》规定，判决撤销住建局的第二次不予许可决定，并责令其在20个工作日内重新作出决定。然而，住建局似乎不愿接受这一判决结果，于2019年6月10日向宁波市中级人民法院提起上诉，但随后又于6月17日申请撤诉。
本以为事情就此平息，可住建局却在2019年7月11日，再次作出不予许可决定。原来，住建局在判决生效后，委托杭州市城乡建设设计院股份有限公司进行评估。该公司于2019年7月8日作出《相关情况说明》，结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”，住建局便以此为新依据，再次拒绝甬兴气体分滤厂的申请。
这一做法让企业愤怒又无奈，认为住建局故意拖延，以不合理理由拒绝颁发许可证。
甬兴气体分滤厂自然不服这一决定，再次提起行政诉讼。
但余姚、宁波两级法院却均依据杭州城建设计院的情况说明作出不利于甬兴气体分滤厂的判决。甬兴气体分滤厂并未放弃，坚信自身权益受侵害，于2021年向浙江省高院申请再审。
经过漫长审理，2021年5月21日，浙江省高院终于作出终审判决。省高院认为，住建局两次作出不予行政许可决定分别被余姚市政府和余姚市法院撤销并责令重作后，却仍以杭州城建设计院的情况说明为依据认定不符合规划条件而再次作出不予行政许可决定，明显与余姚市燃气专项规划要求不符。而且该情况说明系根据住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014 - 2030）》自相矛盾，不能作为定案依据。住建局仅凭该情况说明擅自变更余姚市燃气专项规划，缺乏法律依据，严重违反《行政诉讼法》第七十一条规定，属于滥用职权，既浪费司法资源，又增加当事人诉累。
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值得一提的是，该判决已于2022年选入最高人民法院案例库。
最终，省高院判决撤销一审、二审判决，撤销住建局2019年7月作出的不予行政许可决定，并责令其在法定期限内重新处理申请。这一判决结果，给甬兴气体分滤厂带来了希望。
然而，事情并未就此画上句号。针对浙江省高院的判决，2021年8月6日，住建局第四次作出不予行政许可决定，给出多项理由，包括未提供企业实施燃气发展规划的具体方案、未提供企业章程等。
住建局相关科室负责人曾回复称，认可省高院判决结果，对甬兴厂于2021年12月提出的燃气经营许可证申请开展实质性审查，因审查发现缺少消防验收建议等材料，并对该厂进行多次现场服务指导，由于消防问题迟迟未得到整改，于2022年8月作出了不予受理的决定，此后该厂未再申请燃气经营许可证。
其还表示，2024年后，因燃气经营许可证审批权限上提至宁波市局，余姚市住建局已不再具备审批权限。
但甬兴气体分滤厂负责人施炳清却有着不同说法。他表示，企业按照要求完善相关手续和申请资料后，住建局却不再接收申请材料。而且，企业持有的工业用气安全生产许可证延续申请也遭遇阻碍。该许可证有效期至2024年8月12日，企业于2024年6月中旬提交延续申请及材料，7月完成三轮整改后，却迟迟未收到复核通知。施炳清认为，住建局的这些做法，让企业陷入绝境，严重影响正常经营和发展。
中国法学会会员、北京市检察院移送立案与侦查活动监督专家团成员隋思金指出，这起能入选最高院案例库的判决撤销原行政行为并责令重作，意味着原行政行为在作出时就存在违法之处。
北京师范大学中国企业家刑事风险防控北京中心研究员许浩提到，法院判决直接认定行政机关滥用职权，在司法实践中极为少见，体现了浙江高院保护民营经济的务实态度，这是一起典型的循环诉讼案件。
而法学博士、中国政法大学副教授房保国则认为，行政机关在省高院判决后仍通过变换理由变相抵制，既损害司法权威，也破坏诚信政府原则 。
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国务院发展研究中心企业研究所所长袁东明指出，行政执法监管不当，是当下民营企业认为政策不确定性大、预期不稳的一个主要方面，要保护好民营企业和民营企业家的合法权益，关键要形成并落实专业、公正、透明的行政执法体系。
从这起燃气经营许可纠纷来看，行政机关在作出行政许可决定时，应严格遵循依法行政原则，依据法律法规，按照法定程序，确保决定合法合理。住建局多次被法院判决撤销不予许可决定后，仍以各种理由拒绝颁发许可证，既损害政府公信力，也违背依法行政原则。在委托第三方评估时，未能保证评估结果客观公正，导致评估报告与实际规划矛盾，暴露出行政决策过程中的漏洞和不足。
也有法律专家表示，甬兴气体分滤厂作为一家民营企业，在市场竞争中本就面临诸多挑战，此次燃气经营许可纠纷，使其耗费大量时间、精力和财力，发展步伐严重受阻。在法治社会，企业合法权益应得到充分保障，当遇到行政机关不合理行政行为时，要通过合法途径维权。同时，企业自身也需加强对法律法规的学习了解，及时办理相关许可证件，确保经营活动合法合规。
这场纠纷引发社会各界对行政机关依法行政、司法判决执行以及保障民营企业合法权益等问题的广泛讨论。司法机关应加强对行政行为的监督审查，确保司法判决的权威性和执行力，维护社会公平正义。（综合公开资料和媒体报道）
责任编辑：刘万里 SF014
