美国关税超收能弥补“大而美”法案带来的赤字吗？
近期，美国国会两院通过的最新《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）较此前的版本进一步增加了美国的财政赤字。与此同时，6月美国关税收入有望超预期大幅增长。特朗普政府一直期望通过关税收入弥补本国财政赤字，改善美国财政的可持续性，这一目标能够实现吗？
笔者以为，“抢进口”等一些短期因素对美国关税超收的贡献不容忽视，而后续贸易谈判的不确定性对美国关税收入的影响也不能低估，评估关税对美国财政收入的影响现在仍然为时过早。此外，由于赤字规模庞大，即使在比较乐观的情况下，笔者估计美国关税超收的规模也恐怕难以大幅降低美国财政赤字占GDP的比重。单靠关税，美国中期的宏观和财政稳定尚难言乐观。
大而美法案可能进一步扩大美国中期财政赤字
2025年7月3日，美国国会众议院以218对214的微弱优势通过了两天前由参议院修订并勉强通过的《美丽大法案》。总体而言，法案对特朗普第一任期通过的、但即将到期的减税举措进行了延期。不过与5月众议院通过的版本相比，最终将生效的参议院版本法案删除了可能对外国在美国金融投资征收报复性税收的899条款，并通过减少儿童税收抵免，降低新能源补贴削减力度等缩减了政府支出，但是对企业所得税的减免永久化等减税的扩大反而使得美国的财政赤字进一步扩张。
CBO（美国国会预算办公室)的最新估算显示，参议院版本的法案将使美国赤字从2025财年到2035财年增加3.3万亿美元，高于2月通过众议院的2.8万亿美元的版本。而此前哈佛大学肯尼迪政府管理学院研究人员对众议院版减税法案的评估显示，未来十年美国每年的财政赤字可能已经超过2万亿美元，超过GDP的6%。这意味着按照最新的法案，每年的财政赤字还要增加500亿美元左右。
过去几年，在美国经济就业都相当良好的情况下，美国财政赤字占GDP比重已经超过6%，很不正常。如果这种情况继续甚至常态化，美国中期财政的可持续性自然令人担忧。特朗普政府加征关税的一个目的就是筹集税收。那么关税超收能够力挽狂澜吗？
美国关税对财政收入的历史回顾
自美国独立后相当长时间里，关税收入一度是美国财政收入最重要的组成部分。比如从1790年到1860年，美国关税收入平均占政府财政总收入的90%，长期的平均税率也高达30%——尽管不同年份的税率有较大波动，从超过60%到低于20%不等。在这一时期，由于加征关税的主要考虑是筹集税收，绝大多数进口产品都被加征关税。从1861年到1933年，美国政府从国内获得的财政收入明显增加，关税对财政收入的贡献也从这一阶段早期的约50%逐步下降到上世纪20年代的10%到20%之间。这段时间，加征关税的主要目的逐步转向了对国内产业进行保护。所以虽然那些应税商品的税率仍然与建国之后的水平相当，但是由于大量进口产品被免于征收关税，平均关税税率在1920年前后一度下降到不到6%。此后，即使叠加上“大萧条”期间生效的恶名昭著的“斯姆特-霍利关税法案”（The Smoot-Hawley Tariff Act），美国的进口产品加权平均关税税率在1933年也没有超过20%。
从1934年到2017年，关税对美国财政收入的影响逐步变得微不足道。1934年美国国会通过的《互惠贸易法案》把设定关税的权力交给美国总统；而从罗斯福开始到特朗普第一任期之前，美国的行政部门总体上倾向于通过降低本国关税推动其他国家也降低关税，并在全球逐步推动自由贸易的实现。因此，虽然也有波折，美国的关税税率总体上大幅下降；实际上，从2000年到2018年特朗普对中国发动贸易战之前，美国对所有进口产品的加权平均关税税率甚至维持在2%以下。在这种情况下，美国关税对美国财政收入的贡献也从二战前约15%左右进一步下降到1945年以后5%甚至是2%以下的水平。
自特朗普在2018年对中国发动贸易战以来，关税收入占美国财政总收入的比重有所回升，但影响仍然有限。2017年关税的占比是1.1%，2020年则上升到2%左右。2024年，关税对美国财政总收入的贡献约为1.6%（774亿美元）。2025年特朗普就职以后，先是对来自中国进口产品额外加征了20%的芬太尼关税，对汽车、钢铝等进口产品普遍加征25%的关税，又在4月对约100个主要贸易伙伴加征“对等关税”。虽然在中国等经济体的反制之后，其对等关税政策有所调整，但是针对钢铝等产品的关税税率在6月进一步上升，且范围也有所扩大。在这一背景下，关税收入占美国财政收入的比重也进一步回升。笔者估计，排除掉季节性因素的影响，4月和5月美国单月关税收入占单月财政总收入的比重已经分别上升到3.3%和5.1%。
支持美国关税收入增长的短期因素未必可持续
美国财政部6月25日发布的最新每日税收报告显示，6月美国“关税和某些消费税”收入的最新数据已经超过270亿美元。虽然一些消费税也包含在内，这一税收科目主要由关税构成。这意味着不仅仅6月24天的关税收入已经大幅超出5月全月的关税收入（222亿美元），全月关税收收入更是可能超过320亿美元，明显高于此前国会预算办公室对特朗普关税税收效应的估计（每月210亿美元，十年增加财政收入约2.5万亿美元）。由于美国关税收入还有一定季节性，从历史上看，6月的关税收入一般低于全年平均水平，这样看来关税收入的增长确实好于预期。笔者估计，6月美国关税收入占单月财政总收入的比重可能超过7%。
然而，笔者以为美国6月关税收入的超预期增长可能受到一些短期因素的影响，是否可持续仍有许多不确定性。
一方面，短期美国进口可能偏强，对关税收入构成支撑，但后续可能下滑。由于5月的高关税使得中美贸易接近“贸易禁运”的水平，中国海关的数据显示，以美元计价的中国对美国出口5月大幅下滑34.5%，也引发美国国内一些零售商面临“货架清空”的风险，甚至经营困难。中美5月12日在日内瓦达成贸易协定之后，微观如航运方面的数据显示，中国对美出口有明显恢复，“补货”等需求可能推高短期美国进口数据。除此之外，尽管由于对特朗普关税政策的担忧，去年四季度到今年一季度，美国进口商囤积库存推动美国进口保持两位数增长，但是由于4月美国政府只是普遍加征了10%的基础关税，美国和大批国家仍有悬而未决的关税谈判，不能排除在避险因素的作用下，美国的进口商继续增加库存。在这种情况下，提高关税对美国进口的负面影响可能尚未完全显现，也可能造成6月美国关税收入高于趋势水平。
另一方面，美国的关税税率是否能维持在当前水平也有不确定性。比如，若美方希望中美实现更好的禁毒合作，对中国20%的“芬太尼”关税就有可能下调，影响美国后续的关税收入。同时，CBO是按照25%的关税税率估计美国钢铝关税的，但是特朗普政府在6月4日进一步把钢铝关税上升到50%，并且在6月23日对包含钢铁零部件的家用电器如电冰箱、洗衣机等征收50%的进口关税也使得关税收入高于CBO的预测。
然而，即使特朗普政府对其他国家普遍加征10%基础关税的战略构想能够实现，对于这些特定产品的关税能否保留，即使保留，是否保留如此高的税率，也有不确定性。实际上，包括今年3月生效的对进口汽车加征25%的对一些特定制造业产品的关税对日本德国等美国主要的贸易伙伴都影响很大，它们未必能够接受。如果通过后续的贸易谈判降低了相关关税税率，美国的关税收入也会受到影响。
关税政策对美国经济的整体影响尚未完全显现
除了进口规模和关税税率之外的直接影响，关税政策还通过对美国经济增长的影响而对美国政府的财政收入产生影响。就笔者看来，一些冲击还没有完全显现，这也使得对关税收入的财政影响现在还难以评估。
比如，尽管在估计关税政策可能增加美国2025财年-2035财年的财政收入2.5万亿美元时，CBO已经考虑了进口关税可能冲击美国经济增长并降低美国财政收入的影响；然而，CBO明确表示，这一估计并未包括外国政府对美国关税实施报复的影响。
从目前的情况来看，美国和其他国家的贸易谈判尚未完全敲定。除了和英国达成一个原则性的框架协议并逼迫主要依赖美国市场的越南做出较大妥协之外，和欧盟等主要贸易伙伴的谈判都在进行之中。7月7日，特朗普再度对14个经济体单方面加征“对等关税”。但是，若最终未能达成一致，其他国家进行报复，不仅仅美国的出口会受到冲击，而且直接降低美国的经济增长和财政收入。在贸易环境不确定的情况下，全球经济还可能进一步放缓，美国的经济和财政收入还可能受到第二轮打击。在这种情况下，关税对财政收入增加的贡献可能还要再打折扣。
财政稳定不能仅仅依靠关税收入
更重要的是，关税收入即使超收，与庞大的赤字相比，仍然显得势单力薄。比如，按照最乐观的估计，美国关税收入最终达到一个月420亿美元（一年5000亿美元），高于CBO测算的一倍且没有其他国家进行报复等损失，超收的部分占美国GDP的比重也就是0.8%。在“大而美”法案通过赤字进一步扩大的背景下，未来几年美国财政赤字占GDP的比重仍可能明显高于5%。
总体而言，6月美国关税收入超预期增长有许多短期因素的支持，未来未必可以持续，关税冲击的一些负面因素也还没有完全显现。当前还很难对关税对财政收入的影响做出全面评估。更关键的是，在《大而美法案》通过的背景下，即使出现最乐观的情景，关税超收的帮助仍然有限。笔者看来，美国想要实现中期的财政平衡——例如实现贝森特财政提出的赤字削减到占GDP3%左右——既需要多管齐下，也任重道远。
（作者沈建光为京东集团首席经济学家、 樊磊为京东集团研究总监）
