美国又一次宣布“退群”，退的还是曾经退过的群。

当地时间22日，美国国务院发表声明表示，退出联合国教科文组织（UNESCO），这距离其重新加入仅隔两年。

此前，7月15日，美国能源部长赖特表示美国可能退出国际能源署（IEA）。该机构的能源预测长期被共和党批评“不切实际”。

值得注意的是，美国拖欠联合国会费是导致联合国计划裁员6900人、削减20%预算的主要原因。根据联合国方面数据显示，截至2025年1月，美国未缴纳的联合国常规预算摊款为15亿美元，再加上未缴纳的维和预算摊款与法庭预算摊款，共计28亿美元。

第一财经记者查阅联合国目前最新更新到7月14日的“已缴清2025年会费的会员国”清单，上面依然没有美国。

复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系教授朱杰进在接受第一财经记者采访时表示，国际组织分为两部分，一部分是成员国所代表的国际组织，实质上是决策机制，另一个部分是国际官僚机构组成的国际组织，实际上是秘书处，表现形式是行政管理机构，当前出现问题的也是这一部分。

“国际官僚机构在面对多边主义的困境，并出现了大缩水情况，其背后的原因还是大国博弈，未来趋势是搞集团政治。”朱杰进对记者表示。

美国再次“退群”

美国国务院发布的声明显示，美国退出UNESCO将于2026年12月底生效。

UNESCO秘书长阿祖莱表示，对美方再次退出的决定深感遗憾。

她表示，这一决定背离了多边主义的基本原则，并可能首先影响到在美国的诸多合作伙伴，包括申请世界遗产地认定的社区、争取创意城市称号的城市，以及参与教科文组织教席计划的相关高等教育机构。

此前，美方在特朗普政府2017年首任期间就曾宣布退出UNESCO，随后的拜登政府则于2023年重新申请加入该组织。不过，由于特朗普政府在今年2月就宣布下令审查美国在UNESCO的参与情况，此次宣布退出不让人意外。

阿祖莱说，尽管这一宣布令人遗憾，但该组织对此早有预期并已做好准备。近年来，UNESCO推进了深层次的结构改革，并不断拓展资金来源，自2018年以来，自愿捐款金额实现翻番，成功抵消了美国财政支持下降所带来的影响。目前，美国对UNESCO的预算贡献约占8%，而组织整体预算已稳步增长，财务状况更加稳固。

据第一财经记者梳理，自从今年1月特朗普宣誓就职以来，美方先后宣布再次退出多个国际组织和国际合作条约，其中包括：1月20日，特朗普签署行政令宣布美国将退出《巴黎协定》，同天，美方宣布将退出世界卫生组织（WTO）。

2月4日，美国宣布退出联合国人权理事会，并禁止未来向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供任何资助同时并要求审视UNESCO等机构的对美立场。7月15日，美方声称，要么改革IEA的运作方式，要么退出。

不过与UNESCO相比，其他机构的财政情况就没有这么乐观了。

据报道，此前联合国官员表示，由于捐助资金减少，主要是来自美国的拨款减少，世界粮食计划署和联合国难民机构将进行裁员。

联合国机构的裁员凸显特朗普政府决定不再让美国成为联合国预算最大捐助国所带来的影响。

此前特朗普让特斯拉首席执行官马斯克及其领导的政府效率部对美国政府进行裁员等一系列改革，重点之一就是削减对外援助。

在此背景下，近期联合国难民署发表声明表示，由于资金紧缺，许多援助项目正面临威胁，该机构本身需裁员3500人以节省开支。

其中，难民署将关闭或精简办事处，并将其日内瓦总部和地区办事处的高级职位削减近50%，裁员总计达3500人。此外，数百名难民署的临时工作人员也将离职。上述措施可将人事开支减少约30%。

朱杰进对记者表示，在美国退出一些国际组织之后，从现实中看，国际组织在寻找替代性方案和资源方面，有些国际组织的寻找结果尚可，但大部分还是不行。

联合国如何自救

在当前危急形势之下，联合国秘书长古特雷斯于今年3月就已经发起“联合国80周年倡议”。

负责政策事务的联合国副秘书长赖德近期表示，多年来，联合国通过“一个数量庞大、结构复杂的实体网络”实施了大约4万项任务授权，涵盖超过140个机构和实体。

2023年，联合国在全球提供了约690亿美元的援助和服务，其中310亿美元（约占45%）用于人道主义援助；其次是发展领域（210亿美元，占30%）以及和平与安全（90亿美元，占13%等。

赖德并表示，两年前的690亿美元是联合国系统资源的“峰值”，如今则处于“极度不确定”的状态，估算可动用资源仅剩约500亿美元。

这意味着相较以往，发展援助可覆盖的人口减少到3.8亿，而在紧急情况下，受援人数减少了约1.1亿人。

“在这一背景下，我们或许应该思考如何简化落实会员国授权的方式；也许我们应当重新优化构成联合国这个‘系统群岛’的结构。”他称，目前提高效率的具体设想包括将现有人力资源、财务与采购服务整合为统一支持中心，首批将在纽约和日内瓦两个秘书处实体和人员最集中的地点启动。另一项建议是将目前分布在10个地点的薪资运营整合至3个全球服务中心。

据悉，这些建议正在提交秘书长审议。若获批准，将纳入2026年拟议方案预算的修订估算，并于9月1日前提交联大审议。

据联合国方面信息显示，目前联合国也正在审查2026年计划预算草案，计划整体削减15%至20%的预算开支，包括约20%的职位裁减，重点保留初级岗位，并在可行情况下精简高级职位。

朱杰进对记者表示，目前联合国方面确实在实行“自救”和精简，譬如思考能否把一些职能部门从高成本的区域迁到低成本区域等等，其主攻方向就是此前古特雷斯提出的三大改革重点：提升效率与运营效能、审查授权实施情况，以及对整个联合国系统进行结构调整和项目优化。

朱杰进表示，同时如上文提到的，目前联合国正在对其任务授权进行全面梳理，随着授权审查的推进，组织架构层面的调整也要提上日程，即消除任务碎片化，提高跨机构协同效率。

他解释道，目前看来，联合国方面正在衡量哪些授权任务是联合国宪章中所规定的核心义务，如果不是，“未来可能就把它压缩掉了。”

文章作者

• 冯迪凡