香港將針對虛擬資產服務提供商建立發牌制度

日期：2025年6月4日 下午1:36作者：喬喆沅律師

自從今年5月初價值大跌以來，世界各地對虛擬資產及其相關服務提供商的監管進一步加強。今年2月新加坡將旨在規管虛擬資產服務提供商的Financial Services and Markets Bill呈交國會審議，日本國會上議院於今年6月通過規管穩定幣的法案，美國兩位參議員於今年6月聯手提出一項針對虛擬資產的負責任金融創新法案，而歐盟理事會亦於今年6月就虛擬資產市場監管（Regulation on Markets in Crypto-assets (MiCA)）達成初步共識。我們在早前發佈的「淺淡全球穩定幣監管」一文中簡單介紹了各國對穩定幣的監管情況，並在「美國Lummis-Gillibrand 加密資產法案要點解析」一文中探討了美國加密資產的負責任金融創新法案。

於2022年7月6日，香港法例《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》（第615章）的修訂草案（「修訂草案」）在香港立法會完成首讀。修訂草案目的之一是針對虛擬資產服務提供商（virtual asset service provider, 「VASP」）設立發牌制度，即任何人在香港經營提供虛擬資產服務的業務，或向香港公眾積極推廣（根據修訂草案構成）虛擬資產服務，必須向香港證券及期貨事務監察委員會（「證監會」）事先申請並獲得虛擬資產服務提供商牌照（「VASP牌照」），並遵循相關的反洗錢及反恐怖分子資金籌集法例條文。

香港財經事務及庫務局曾於2020年11月至2021年1月期間就VASP發牌制度進行公眾咨詢，並於2021年5月刊發咨詢總結（「咨詢總結」）。修訂草案是在咨詢總結的基礎上，為了遵循金融特别行動工作組（FATF）的建議以及應對不斷增加的虛擬資產洗錢及恐怖分子資金籌集風險，針對虛擬資產服務提供商設立發牌及監管制度並納入成文立法。

本文旨在向讀者介紹修訂草案下VASP牌照的涵蓋範圍、發牌要求等方面的内容。

（A）VASP牌照的涵蓋範圍

虛擬資產服務的定義

根據修訂草案，「虛擬資產服務」的定義目前僅限於經營虛擬資產交易所，即透過電子設施方式提供符合以下說明的服務：

（1）藉該項服務：

（a）經常以某種方式提出或接受買賣虛擬資產的要約，而以該種方式提出或接受的要約將構成或導致具約束力的交易；或

（b）人與人之間經常互相介紹或辨識，以洽商或完成虛擬資產的買賣或有合理期望他們會洽商或完成虛擬資產的買賣，而以該種方式洽商或完成的買賣將構成或導致具約束力的交易；及

（2）在提供有關服務時，客戶款項或客戶虛擬資產會由服務提供商直接或間接管有。

從以上「虛擬資產服務」的定義可以看出，VASP牌照要求將適用於中心化的虛擬資產交易所，包含交易所作為中央對手方提供的交易服務；而去中心化的交易所（即不直接或間接管有客戶資產的交易所）暫時不在現有VASP牌照的管轄範圍内。另外，修訂草案對虛擬資產服務類型僅限於虛擬資產交易所，而暫不包括其他類型的虛擬資產服務，如虛擬資產支付系統、託管服務等均不在目前的「虛擬資產服務」的定義範圍内。

儘管如此，修訂草案明確授予財經事務及庫務局局長（「財庫局局長」）透過在憲報刊登公告的形式不時修改「虛擬資產服務」之定義的權利，而不須要經過任何修改立法的程序。因此，VASP牌照有可能在將來擴大範圍至其他類型的虛擬資產服務。

尤其值得注意的是，相比咨詢總結的内容，修訂草案下「虛擬資產服務」的定義更為寬泛。咨詢總結中「虛擬資產交易所」被定義為「容許或邀請客戶落盤，以貨幣或虛擬資產買入或賣出任何虛擬資產，並在業務過程中曾保管、操控、控制或管有任何貨幣或虛擬資產的交易平台」，並明確排除P2P交易平台；而修訂草案把「虛擬資產交易所」的定義擴展至「互相介紹或辨識買賣雙方以洽商虛擬資產買賣「並「間接管有客戶款項或虛擬資產」的情況。修訂草案中的「間接管有客戶款項或虛擬資產」指何種情況暫不明確，因此暫時不能完全確定提供虛擬資產P2P或OTC交易服務的平台是否在VASP牌照範圍内。我們預期業界可能就P2P/OTC交易平台是否受VASP牌照要求監管向證監會進一步提出咨詢，而咨詢過程可能在修訂草案被立法會通過後（2022年第3季度）、VASP牌照制度正式生效前開始。

虛擬資產的定義

VASP牌照僅適用於為「虛擬資產」提供服務的服務商，而修訂草案將「虛擬資產」定義為符合以下說明的加密保護數碼形式價值（cryptographically secured digital representation of value）:

（1）通過計算單位或所儲存經濟價值的形式表述；

（2）符合以下其中一項：

（a）作為或擬作為公眾接受的交易媒介，用於一個或多於一個以下目的：（i）為貨品或服務付款；（ii）清償債務；（iii）投資；或

（b）提供權利、資格或途徑，對以下事宜進行投票：管理、運作或管治任何加密保護數碼形式價值的相關事務，或改變任何適用於加密保護數碼形式價值的安排的條款；

（3）可透過電子方式轉移、儲存或買賣； 及

（4）具備證監會不時於憲報刊登公告訂明的其他特徵。

相比咨詢總結對「 虛擬資產」的定義（主要針對支付/儲值功能的代幣），修訂草案下「虛擬資產」的範圍將擴展至平台治理代幣（governance token）（即能夠對任何加密保護數碼形式價值的相關事務的管理、運作或管治進行投票的代幣），也將明顯包括BTC、ETH等主流虛擬貨幣及穩定幣（無論是以法幣作為支持的、其他虛擬資產作為支持的、或算法穩定幣）。

值得注意的是，修訂草案訂明以下若幹數碼形式價值並不包括在「虛擬資產」的定義内，包括（i）由中央銀行或政府發行的（例如由中央銀行或政府發行的與法幣掛鈎的電子貨幣）；（ii）有限用途數碼代幣（例如信用卡積分、回贈、遊戲内資產）；（iii）構成證券或期貨合約的（例如證券代幣（security token））；或（iv）構成儲存於儲值支付工具的任何儲值金額或工具按金。

就非同質化代幣（non-fungible tokens, 「NFT」）而言，若其是以數碼形式存在的獨一無二的收藏品存在，則目前暫不落入「虛擬資產」的定義内。但須要注意證監會在今年6月發出的針對NFT相關風險的新聞稿中指出，儘管大部分NFT都擬代表其相關資產的一個獨一無二的版本而不屬於證監會監管範圍，有些NFT跨越了收藏品與金融資產之間的界線，如某些細分化或同質化NFT可能構成《證券及期貨條例》（香港法例第571章）（「SFO」）下的「證券」或「集體投資計劃」中的權益。然而，財庫局局長可透過在憲報刊登公告的形式不時明確哪些數碼形式價值屬於或不屬於「虛擬資產」之定義，或哪些特徵將使得數碼形式價值落入或不落入「虛擬資產」之定義，而不須要經過任何修改立法的程序。

（B）證監會對VASP牌照的發牌準則及牌照條件

根據修訂草案，證監會只會向以下申請人頒發VASP牌照：

（1）在香港成立並設有固定營業地點的公司，或在香港以外成立並根據《公司條例》 (香港法例第622章)注冊的非香港公司；及

（2）證監會信納：

（a）申請人屬就有關虛擬資產服務獲發牌的適當人選；

（b）至少2人申請擔任申請人的負責人員，而每人均屬與提供有關虛擬資產服務的業務有聯系的適當人選；

（c）申請人的每名董事（負責人員除外）均屬與提供有關虛擬資產服務的業務有聯系的適當人選；

（d）申請人法團的最終擁有人屬與提供有關虛擬資產服務的業務有聯系的適當人選；及

（e）已提出有關尋求證監會批準處所供用作存放紀錄或文件的申請。

根據以上發牌要求，自然人或不具備獨立法人地位的商業模式（例如獨資經營者、合夥業務、去中心化自治組織（DAO）），或在香港以外成立且不在香港注冊的公司，均不符合VASP牌照的資格要求。因此，若在香港以外成立法律實體的中心化虛擬資產交易所擬向香港居民提供虛擬資產交易服務，從合規角度須在香港成立新的公司或注冊成為非香港公司並獲得VASP牌照。

在評估某人是否屬於適當人選時，證監會有權考慮任何相關事宜，包括但不限於其（i）財政狀況及償付能力；（ii）學歷及經驗；（iii）是否有能力稱職地、誠實地及公正地提供虛擬資產服務；（iv）信譽、品格、可靠程度及在財政方面的穩健性；及（v）是否曾犯與洗錢/恐怖分子融資、欺詐、舞弊或不誠實有關的罪行。

證監會在發出VASP牌照時可就特定事宜向持牌虛擬資產服務提供商(「持牌提供者」)施加條件，包括但不限於其應具備足夠的財政能力、知識和經驗，訂有風險管理政策和程序、打擊洗錢和恐怖分子資金籌集政策及程序、虛擬資產的掛牌和交易政策，妥善管理客戶資產，業務穩健，妥善的財務匯報和披露安排，以及預防市場操控及違規活動、避免利益衝突的機制等。值得注意的是，雖然在立法會就修訂草案發佈的摘要中，立法會提出擬在VASP牌照制度生效初期限制持牌提供者只能夠向「專業投資人」提供服務，但前述限制僅為證監會可施加的牌照條件，而非法例本身的要求。因此，我們不排除證監會將來有可能會允許VASP牌照持有人向「非專業投資人」提供服務的可能性。

（C）持牌代表和負責人員的要求

根據修訂草案，任何個人可以向證監會申請牌照成為提供虛擬資產服務的持牌代表，但必須獲證監會信納為適當人選，證監會亦可就該牌照施加任何條件。只有獲發牌照的持牌代表及獲證監會批準隸屬於某持牌提供者的個人，方可代表持牌提供者提供虛擬資產服務。

修訂草案亦要求持牌提供者必須委任最少兩名證監會批準的負責人員（responsible officer），以履行一般監督持牌提供者運作的職責，並確保持牌提供者遵守打擊洗錢及打擊恐怖分子資產籌集規定及其他規管要求。而負責人員須就持牌提供者未有遵守有關規定負上個人責任。兩名負責人員中，至少一名負責人員可以時刻監督虛擬資產服務的業務，至少一名負責人員通常居於香港，以及至少一名負責人員是持牌提供者的執行董事。此外，只有持牌提供商的持牌代表可以申請成為虛擬資產服務提供商的負責人員，及每名屬個人的執行董事必須同時為獲證監會批準擔任該持牌提供者的負責人員。

（D）持牌提供者的持續責任

修訂草案訂明持牌提供者負有一連串的持續責任，包括在以下情況向證監會作出書面通知：（i）最終擁有人的資料變更；（ii）擬停止營業；（iii）有聯系實體的變更及其數據變更； （iv）持牌代表停止為持牌提供者行事，繳納年費、提交周年申報表。此外，持牌提供者及其有聯系實體須每年向證監會呈交經審計賬目等財務文件，及就更換核數師通知證監會。

（E）刑事罪行

根據修訂草案，任何人士未獲發VASP牌照而從事提供虛擬資產服務的業務，即屬犯罪，一經公訴程序定罪最高可被處罰款5,000,000港元和監禁七年；如有關罪行是持續的罪行，則可就該罪行持續期間的每一日另處罰款 100,000 港元。此外，無論在香港或境外「向香港公眾積極推銷海外虛擬資產交易服務」也屬於「從事提供虛擬資產服務的業務」而需要獲發VASP牌照，任何法團或個人在沒有證監會牌照的情況下從事該等積極推銷也將構成犯罪。前述要求將對在香港無經營實體但向香港公眾提供服務的海外虛擬資產交易平台的業務模式造成重大影響。

除上述罪行外，修訂草案亦訂明以下行為屬於犯罪：

（1）任何法團（或其相關人員）在申請VASP牌照時作出虛假或誤導性的陳述；

（2）在涉及任何虛擬資產交易方面使用欺詐或欺騙手段；

（3）欺詐地或罔顧實情地誘使他人投資任何虛擬資產 - 基於虛擬資產帶來詐騙投資者的風險，該等罪行不限於在持牌虛擬資產交易所平台上進行的交易，而是適用於任何人或實體於任何地方採取的欺詐行為（前提是與香港有足夠關聯）；及

（4）違反《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》中對於反洗錢及反恐怖分子資金籌集的相關要求。

（F）證監會的監管權力

修訂草案賦予證監會廣泛的監管權力，包括進入持牌提供者及其有聯系實體的業務處所進行例行視察、要求交出文件和其他記錄、調查違規情況，以及對違規的持牌提供者及持牌代表施加紀律處分（包括譴責、勒令作出糾正、行政罰款和暫時吊銷或撤銷牌照）。如有理由相信某持牌提供者或其有聯系實體未符合《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》的任何條文或要求，證監會也可委任核數師，查核該持牌提供者及其有聯系實體的業務狀況。證監會如認為持牌提供者並非繼續持牌的適當人選或任何財產可能會以損害持牌提供者的客戶或債權人權益的方式處理，可限制持牌提供者及其有聯系實體的業務及處理客戶資產。

（G）生效日期及過渡期

修訂草案如獲通過，有關限制經營提供虛擬資產服務之業務的條文以及有關就虛擬資產服務提供商發牌的過渡安排的條文將自2023年3月1日起實施。另外，修訂草案中有關過渡期的安排如下：

（1）就計劃在2023年3月1日後在香港提供虛擬資產服務的公司，應在開展業務前事先向證監會申請並獲發VASP牌照；

（2）就在2023年3月1日前已經在香港提供虛擬資產服務的公司：

（a）在2024年3月1日前可繼續經營其原有虛擬資產服務的業務；

（b）在2023年12月1日前應向證監會提交VASP牌照申請，若已經按期提交申請則可繼續經營其原有虛擬資產服務的業務直至證監會決定批準或拒絕其牌照申請，或其撤回申請為止；

（c）如果其VASP牌照申請被證監會拒絕，則必須在收到拒絕通知後的三個月内或2024年3月1日前（以較晚者為準）終止其虛擬資產服務之業務。

（H）VASP牌照與現行第7類受規管活動牌照的區别

VASP牌照制度將擴大證監會對於虛擬資產交易所的監管權力。根據現行《證券及期貨條例》（香港法例第571章）（「SFO」）的規定，虛擬資產交易所只有在提供「證券」類型虛擬資產交易服務時才需要向證監會事先申請經營第1類受規管活動（證券交易）及第7類受規管活動（提供自動化交易服務）的牌照。而VASP牌照制度將適用於所有符合要求的虛擬資產交易所，而不論其平台上的虛擬資產類型屬於「證券」與否。也就是說，即使某中心化虛擬資產交易所上的產品均不構成SFO下的證券，根據修訂草案其也須獲得VASP牌照。

香港現時僅有1家獲得證監會頒發經營第1類受規管活動（證券交易）及第7類受規管活動（提供自動化交易服務）牌照的虛擬資產交易所（另一家已獲得證監會原則上批準）。根據修訂草案，這類已獲證監會發牌的交易所是否需要額外申請VASP牌照暫不清晰，而我們預期證監會也會就此發佈進一步指引。

結語

截至本文發佈之日，修訂草案仍在立法會審讀過程中。我們建議現時在香港經營及擬在香港經營虛擬資產交易所業務（包括向香港公眾積極推廣海外虛擬資產交易所服務）的實體應密切留意修訂草案的最新發展，提前為申請VASP牌照做好準備，例如在香港成立公司或注冊非香港公司，並確保其最終擁有人、董事、負責人員等相關人員將符合證監會下適當人選準則。一旦修訂草案經立法會通過，證監會按照一貫做法將敲定詳細的規管要求，包括可能進一步澄清提供虛擬資產P2P或OTC交易服務的平台是否受VASP牌照要求監管，並在發佈前並在發佈前咨詢業界和公眾的意見。我們將持續關注修訂草案及證監會在適當時候發佈的進一步規則和指引的動態。

在全球範圍内，針對虛擬資產服務提供商進行更清晰化的監管，香港並非個例。我們的團隊一直密切關注世界各地對區塊鏈及虛擬資產監管的發展動向，並曾為虛擬資產的各類市場參與者提供合規意見，在虛擬資產和區塊鏈相關法律領域具有豐富的知識和經驗。若您對VASP牌照申請有任何疑問或需求，歡迎隨時與我們聯絡。

(来源:财华社)